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SCHOOL OF GOVERNMENT PEKING UNIVERSITY

【20周年院庆系列活动】政管论坛:周志忍教授主讲“政府机构改革与国家治理”

  为庆祝政府管理学院成立二十周年,11月26日中午,我院政管论坛邀请了周志忍教授举办了题为“政府机构改革与国家治理”的讲座,本次讲座由句华教授主持,吸引了超过500多名师生在线参与。
 

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  周老师首先谈到,本次讲座是从机构改革的角度来讨论国家治理现代化问题。

  这个问题之所以重要,是因为党政机构设置是国家治理体系的核心要素;政府组织机构是公共管理研究的重点主题;机构改革是改革开放以来持续的实践主题。接下来,周老师围绕三个方面展开讨论。

  第一,国务院机构设置变化情况。围绕改革开放以来前几轮机构改革,我国学界形成两点普遍共识:一是机构改革大刀阔斧力度很大,二是陷入了精简再膨胀的“循环怪圈”。周老师认为这其实是一种误解,原因在于忽视了统计口径的差异和机构精简方式的不同。在统一了统计口径并厘清“撤并”“转型”不同精简方式之后,周老师得出国务院机构设置呈现循序渐进的趋势,既没有大刀阔斧也没有陷入所谓循环怪圈的结论。周老师认为,聚焦机构数量的变化是一种关注点的错位,前面几轮机构改革的主要进步和成效应该从两个方面去考察:一是结构改进和优化,二是机构定性的科学化和合理化。围绕这两个方面探讨机构改革的演进脉络、动力机制、变革进程、实际效果和影响机制等,应该是以后研究的主要方向。

  第二,大部门内部的机构整合状况。两轮大部制改革形成几个“大部”,大部门内部的机构整合可从“辅助机构”和“业务机构”两个方面考察。辅助机构整合呈现出“合并同类项”、“合并同类项+”、“整合无进展”三种情况。业务机构整合同样发展不平衡,个别大部门合并挂牌多年后依然保持原有业务机构并独立运作,多数大部门进行了业务机构的整合。不过,业务机构整合的基本方式是“照单全收、只增不减”,体现出简单物理聚合而化学反应缺失的特点,在大部门履职过程中也有所反映。这种情况与“职能有机统一基础上的大部门体制”的改革目标存在差距,也和国际经验形成反差,比如新西兰2012年“商务、创新及就业部”的大部制改革,合并了四个正部级机构,原来的25个厅局合并成为8个新的厅局。周老师由此得出结论:合并挂牌并不意味着大功告成,只是大部制改革的起点,更艰巨复杂且需要持续细致工作的是大部门内部的职能和机构整合,这决定着改革目标的实现和实际成效。这点对研究机构改革具有普遍意义。

  第三,新一轮的党和国家机构改革。比较而言,这轮改革具有覆盖面广、触及一些深层次问题等特点,但最大的不同体现在指导思想和目标上,这就是加强党的全面领导和确保党的领导全覆盖。党政机构合一有嵌入式、替代式和组合式三种模式,周老师对嵌入式给予了特别关注。嵌入式是指新设一些党的委员会或领导小组,其办公室设在政府相应职能部门;委员会和政府部门职能同质化;委员会由议事协调机构变为决策议事协调机构。周老师总结归纳了实践中嵌入的三种模式:“加挂模式”是在政府职能部门党政一把手的职位后加挂一个委员会办公室主任的头衔;“归管模式”将办公室归口到党的机构管理;而在“外派模式”下,委员会办公室主任的级别高于部长,委员会办公室成员大多来自于部外。不同模式下需要关注和研究的问题:加挂模式下需要研究加强党的领导的实现机制和机构履职的实际效果;归管模式下需要关注委员会、办公室和归口管理机构三者之间的运作关系及其对效能的影响;外派模式下需要关注委员会办公室、政府职能部门、国务院三者之间的关系及其对效能的影响。此外,需要研究嵌入后的决策体制,主要是行政部门首长负责制和委员会合议制之间的协调运作。习近平总书记指出:完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。深入研究上述问题,是促使党政机构改革产生化学反应并实现改革目标的需要。

  最后,周老师对机构改革的未来进行了展望和思考。一是机构改革的战略定位和推进方式。周老师认为目前的机构结构已经基本符合市场经济的要求,或许没有必要继续把机构改革放在行政体制改革的核心地位,也没有必要高调、阶段性推进,似乎成为每届政府的必修课,应该因地制宜、小修小补,成熟一个,调整一个。二是机构改革的目标定位和公共责任。改革应该坚持结果导向原则且聚焦公民关注和期望的结果,而不是机构数、领导职数、编制数等与百姓不大关切的指标的变化。第三,机构改革应该加强精细化管理,这分为低层次的规范化和精细化和高层次的精细化。低层次的规范化和精细化就是指改革过程中的时间节点、负责者和监督者、工作重点、标志性事件、成功标准等的明确化、具体化和内在合理性。高层次的精细化是指要明确改革措施与问题解决或目标实现之间的因果关系。

  周老师演讲结束后,线上的老师和同学提出了很多问题,周老师也一一做了针对性的回答和探讨。句华教授对本次讲座进行了总结,她指出,周老师以扎实的研究,缜密的分析,对于政府机构改革问题做了深入探讨,展现了新中国机构改革的宏观趋势与微观细节,颠覆了人们头脑中的传统认知,提出了富有洞见的政策建议,令人深受启发。讲座在热烈的氛围中圆满结束。

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